Kirchenverträge in den neuen Bundesländern

Westliche Privilegien und Vorbilder werden übernommen

Aus: MIZ 2/94

In den neuen Bundesländern hat nach Sachsen-Anhalt nun Mecklenburg-Vorpommern die Privilegierung der Kirchen auch auf der Landesebene zementiert; Thüringen und Brandenburg sind zwischenzeitlich gefolgt. In einem Vertrag mit der Evangelisch-Lutherischen Landeskirche und der Pommerschen Evangelischen Kirche, der am 20. Januar 1994 unterzeichnet wurde, wird in 28 Artikeln das Verhältnis von Staat und Kirche geregelt, wobei die westlichen Vorbilder unverkennbar sind. Die Tatsache, daß die deutliche Mehrheit der Bevölkerung konfessionslos ist, hat ebensowenig Berücksichtigung gefunden wie die sich mehrenden abweichenden Meinungen zum real existierenden Staatskirchenrecht. Nach Artikel 14 des mecklenburg-vorpommerschen Vertrags zahlt das Land den Kirchen anstelle früher gewährter Dotationen einen Gesamtzuschuß von jährlich zunächst 13 Millionen DM und zwar für "Kirchenleitungen, Pfarrerbesoldungen und Pfarrerversorgung". Dazu kommt nach Art. 15 ein einmaliger Ablösebetrag von weiteren 13 Millionen DM.

Am 30. März hat im Rechtsausschuß des Landtages in Schwerin eine Anhörung stattgefunden. Für die auf Initiative der PDS eingeladene Humanistische Union hat Gerhard Czermak, Autor der Bibliographie Staat und Weltanschauung, als Sachverständiger daran teilgenommen. Seine Stellungnahme ergänzt ein schriftlich vorgelegtes längeres Gutachten von Prof. Johannes Neumann, in dem neben einer Grundsatzkritik eine große Zahl von Vertragsbestimmungen im Detail kritisiert wird.

Obwohl der Vortrag sowohl bei einigen PolitikerInnen als auch bei den anwesenden Medien das Bewußtsein für die Frage der staatlichen Haltung den Kirchen gegenüber schärfte, war an der Verabschiedung des Vertrags durch den Landtag nicht mehr zu rütteln. In Thüringen bedarf der bereits unterzeichnete Kirchenvertrag nur noch der Verabschiedung durch das Parlament. Eine fast skurrile Ergänzung der kirchenvertraglichen Regelungen wird jedoch das für Mecklenburg-Vorpommerns Katholiken (ca. 2% der Bevölkerung) angestrebte Konkordat sein.

Nachstehend geben wir, leicht überarbeitet, das Referat Gerhard Czermaks wieder.

Der Abschluß eines Kirchenvertrags durch eines der neuen Bundesländer ist ein Vorgang von nicht geringer politischer Bedeutung, nämlich von Bedeutung für die allgemeine Atmosphäre und das Selbstverständnis eines Landes, dessen Bürger zu etwa 75% keiner der großen christlichen Kirchen angehören und die überwiegend - soweit sie nicht völlig indifferent sind - ihre Weltanschauung als nicht-religiös bezeichnen würden. Nicht wenige der Abgeordneten, die über die Transformierung des Vertrags in ein weltliches Gesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern zu entscheiden haben, sind sich wohl über die wahre Bedeutung der Angelegenheit nicht ganz im klaren; einer Sache, die nur im Blick auf die tatsächlichen Verhältnisse in den westlichen Bundesländern als selbstverständlich angesehen werden kann. Die Verabschiedung des Vertragsgesetzes ist alles andere als eine parlamentarische Notwendigkeit, und zwar selbst bei Außerachtlassung der vielfachen fragwürdigen Vertragsinhalte.

Der Vertragsinhalt

Auf Inhalt und Begründung des unter erheblicher Mitwirkung kirchlicher oder kirchennaher Juristen, (wohl vorzugsweise aus dem Westen) und ohne parlamentarische Mitwirkung fix und fertig ausgehandelten und textlich festgelegten Vertragswerks soll hier nur paradigmatisch eingegangen werden.

Die Präambel stellt ab auf

die grundgesetzlichen Voraussetzungen und deren Bedeutung für die Kirchen
die individuelle Glaubensfreiheit
die Tradition
die Würdigung des christlichen Glaubens und der christlichen Diakonie.

Auch die amtliche Begründung zur Präambel liefert keine überzeugenden Argumente für die Notwendigkeit einer vertragsrechtlichen Regelung. Das allein schon relativiert die behauptete Erforderlichkeit des Vertrags erheblich.

Die Gesamtheit des Vertragswerks besteht aus vier Kategorien von Vorschriften:

aus solchen, die völlig überflüssigerweise geltendes und unbestrittenes Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland oder geltendes sonstiges Bundesrecht wiederholen (z.B. Glaubensfreiheit; Garantie des Kirchenvermögens; Betreiben innerkirchlicher und schulischer Einrichtungen; Zeugnisverweigerungsrecht)
aus solchen, deren Materie sinnvollerweise ohnehin in staatlichen Gesetzen unter selbstverständlicher Berücksichtigung auch der kirchlichen Belange geregelt werden muß (z.B. Friedhofsrecht; Denkmalschutz)
aus solchen, deren normative oder verfassungspolitische Bedeutung zumindest fragwürdig ist (z.B. ausdrücklich zu vereinbarende Kooperationsgespräche; Verpflichtung der Kirchen, personelle Veränderungen mitzuteilen; Begriff des öffentlichen Dienstes; staatliche theologische Fakultäten)
aus verfassungswidrigen, nämlich gegen das GG verstoßenden Regelungen (z.B. Rechtsverpflichtung zur Bestellung eines kirchlicherseits gemeinsamen Beauftragten; Zustimmung des Staates zur Bestellung des Universitätspredigers; Begründung und Perpetuierung von Staatsleistungen und Dotationen; Befreiung von Steuern und Gebühren als spezielles Vorrecht; Verpflichtung der Arbeitgeber zur (kostenlosen) Abführung der Kirchensteuer (äußerst fragwürdig hierzu BVerfG E 44, 103 f. und DOV 1977, 448; eine Entscheidung des Plenums existiert noch nicht), Bekenntniseintrag auf der Lohnsteuerkarte; der in der vertraglich vereinbarten Form der Kirchensteuererhebung notwendig inbegriffen ist (das BVerfG kam in seiner Entsch. NJW 1979, 209 zur Auffassung, eine Grundrechtsverletzung liege trotz Art. 136 III 1 WRV nur deswegen "noch nicht" vor, weil die entsprechende landesrechtliche (!) Regelung über das Verfahren den Vermerk aus Zweckmäßigkeitsgründen (!) erforderlich machte); Meldewesen; Besetzung kirchlicher Positionen in der Anstaltsseelsorge nur im Einvernehmen mit der Landesregierung).

Besonders befremdlich erscheint die Regelung, staatliche Aufgaben des Denkmalschutzes den Kirchen, also Entscheidern in eigener Sache, übertragen zu können. Auf eine solch skurrile "Lösung" ist man nicht einmal in Bayern verfallen. Die unreflektierte Behandlung der Frage der Staatsleistungen zugunsten der Kirchen entgegen Art. 138 1 WRV (und ohne auch nur den Versuch eines Nachweises von Entstehung und Umfang ursprünglich bestehender titulierter Staatsleistungen und ohne Erörterung der Frage der Abgeltung durch Zeitablauf, von der Verpflichtung zur einmaligen, ggf. ratenweisen, Gesamtablösung abgesehen), ist besonders gravierend. Daß die bisherige Staatspraxis und "herrschende" Lehre - durch kirchentreue Rechtsgelehrte bestimmt - das anders sieht und aus dem verfassungswidrigen Ausbleiben einer bundesrechtlichen Rahmenregelung einen Rechtsanspruch auf unbefristete Aufrechterhaltung und sogar Neubegründung von Staatsleistungen konstruiert (vgl. Josef Isensee und andere), macht den Tatbestand auch nicht besser (vgl. das tiefschürfende Standardwerk von H.-J. Brauns, Staatsleistungen an die Kirchen und ihre Ablösung, Berlin 1970).

Die innere Legitimation des Vertragswerks fehlt

Von allen Staaten der Welt, die keine Staatskirche bzw. Staatsreligion mehr kennen, dürfte die Verfassung der BRD unübertroffen sein in der Gewährleistung von Freiheitsrechten für den einzelnen Menschen und vor allem für die Fülle der verschiedenen religiösen und nichtreligiösen weltanschaulichen Gemeinschaften. Das Religionsverfassungsrecht des Grundgesetzes räumt den religiös-weltanschaulichen Vereinigungen weitgehende Freiheitsrechte einschließlich des Art. 4 GG ein. Es garantiert ihnen eine vom Staat unbeeinflußte Tätigkeit nach innen und außen. Darüberhinaus statuiert es sogar Sonderrechte. Dazu gehört der sogenannte Religionsunterricht, der wegen Art. 137 VII WRV i.V. m. Art. 140 GG sogar ein nichtreligiöser Weltanschauungsunterricht sein kann. Die andere bedeutende Ausnahme vom Grundsatz der organisatorischen Trennung von Staat und Religion (Art. 137 1 WRV) ist die weltweit einzigartige Regelung über das sog. Kirchensteuerrecht, das selbstverständlich ebenfalls auch von kleineren christlichen Denominationen und nichtchristlichen Gemeinschaften beansprucht werden kann.

Es ist relativ einfach, aus dem recht aussagekräftigen Text des GG und der inkorporierten Weimarer "Kirchenartikel" eindeutig abzuleiten, daß das GG zwar sehr religions- und weltanschauungsfreundlich ist, aber entgegen vielfacher Behauptungen nicht eine einzige Regelung enthält, die speziell das Christentum oder gar insbesondere die christlichen Großkirchen in irgendeiner Weise formell-rechtlich privilegiert. Daß die Regelungen trotz der soziologisch heute stark geminderten, aber immer noch erheblichen Bedeutung der Kirchen diesen aus rein tatsächlichen Gründen in besonderem Maß zugutekommen, ändert daran ebensowenig wie der Tatbestand einer gigantischen Mißachtung der Bundesverfassung durch Gesetze, Rechtsverordnungen, Rechts- und Staatspraxis. Ich habe das an anderer Stelle im Detail dargestellt (vgl. G. Czermak, Staat und Weltanschauung 1993, 252-259 und in Recht und Politik 1994, 1 ff.) und noch niemanden gefunden, der mir hätte widersprechen können. Aber auch bei einer nicht nur von mir, sondern von gar nicht so wenigen und z.T. recht prominenten Juristen (darunter auch engagierten Christen) geforderten strengen Anwendung der im Text des GG verankerten Grundprinzipien des Religionsverfassungsrechts haben, wie gesagt, die christlichen Kirchen eine sehr gute Position. (Vgl. die Arbeiten von Erwin Fischer, Klaus Obermayer, Helmut Quaritsch, Ludwig Renck, Hermann Weber, neuerdings Markus Kleine: Institutionalisierte Verfassungswidrigkeiten im Verhältnis von Staat und Kirchen unter dem Grundgesetz, Baden-Baden 1993) und anderen. Das hat gerade der den hier streitigen Kirchenvertrag so sehr unterstützende Prof. Axel Freiherr von Campenhausen, der Leiter des kirchenrechtlichen Instituts der EKD, 1991 in der Zeitschrift für evangelisches Kirchenrecht indirekt, aber zutreffend so charakterisiert:

Die Geschichte der DDR hat zwar einmal mehr den Satz bestätigt, daß die Kirche nicht mehr fordern muß als die Freiheit für ihren Auftrag. Alles andere findet sich dann. Freilich kann es sich verschieden angenehm finden... (ZevKR 36 [1991], 103/105)

Angesichts dieser Gesamtumstände kann es gerade nicht eine legitime Aufgabe des finanzschwachen und von Verfassungs wegen religiös-weltanschaulich neutralen Landes Mecklenburg-Vorpommern sein, es speziell den christlichen Großkirchen unter Außerachtlassung anderer religiös-weltanschaulicher Vereinigungen besonders angenehm zu machen mit Hilfe eines Vertragswerks, das aus rechtlichen und rechtspraktischen Gründen bedenklich und überdies zur Lösung von Sachproblemen in dieser Form entbehrlich ist.

Das rechtspolitische Dilemma des Vertragswerks

Wenn die Präambel auf die Tradition sowie auf den christlichen Glauben und die christliche Diakonie in besonderer Weise abstellt, so wird damit bereits in positiv wertender Weise das kirchlich-christliche Leben in Mecklenburg-Vorpommern hervorgehoben und eine entsprechende atmosphärische Vertragsgrundlage geschaffen. Die Vorrangstellung der christlichen, hier evangelischen, Kirchen wird durch die Institutionalisierung einer gesprächsweisen Kooperation bestätigt und durch eine Reihe von teils eindeutig verfassungswidrigen, teils rechtlich problematischen Bestimmungen weiter befestigt. Um das Ganze nicht noch deutlicher werden zu lassen, werden liberal klingende verfassungsrechtliche Selbstverständlichkeiten eingebaut. Eine besondere kritische Durchdringung der Probleme ist bei dieser Grundhaltung nirgendwo erkennbar. Zum Abschluß wird in gut staatskirchlicher Tradition Freundschaft zwischen Staat und Kirchen beschworen, so als ob eine - bei aller gebotenen Trennung und Neutralität - gute Kooperation in gemeinsamen Angelegenheiten auch von Rechts wegen ein besonderes Kennzeichen der Beziehungen des Staats gerade zu diesen Religionsgemeinschaften wäre. Insgesamt werden die Kirchen aufgewertet und damit zwangsläufig andere Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften zumindest im Rechtsbewußtsein abgewertet. Bezeichnenderweise enthält der Vertrag weder eine Regelung der Geltungsdauer, noch eine Kündigungsklausel.

Der staatliche Vertragspartner vermag die sachliche Rechtfertigung des geschlossenen Vertrags nicht einmal halbwegs plausibel darzutun. Er sagt in Abschnitt C der amtlichen Begründung des Entwurfs des Zustimmungsgesetzes (Drucksache 1/4126 vom 15.2.1994) zunächst: ein Vertragsschluß entspreche historischen Gepflogenheiten, als ob sich aus der (im protestantischen Bereich ohnehin erst sehr kurzen, im wesentlichen ab 1955 entwickelten) bloßen Tradition allein irgendeine aktuelle Rechtfertigung ergeben könnte. Gleiches gilt für die Verankerung des Vertragsrechts in der Landesverfassung. Daß das Vertragswerk der Rechtsklarheit diene, wie behauptet, muß entschieden bestritten werden. Es dient der Verunklarung einer Privilegierung. Der Satz: "Zum Abschluß eines Kirchenstaatsvertrages gibt es daher keine Alternative" hängt daher völlig in der Luft. Seine Pseudobegründung ist geradezu ein deutlicher Hinweis darauf, daß ein verhältnismäßig umfangreiches Vertragswerk vollkommen entbehrlich ist. Berechtigte kirchliche Belange können und müssen nach vorangegangener Beteiligung der Kirchen am Gesetzgebungsverfahren in den normalen Landesgesetzen, z.B. bezüglich des Bestattungs- und Friedhofsrechts, bei manchen Materien auch mittels je aktueller und leicht änderbarer Verwaltungsvorschriften, u.U. einfacher Vereinbarungen, geregelt werden.

Das Parlament entmachtet sich selbst

Aus allem ergibt sich: es soll eine gegen den Neutralitätsgrundsatz und den Trennungsgrundsatz verstoßende Stimmung erzeugt werden, mit deren Hilfe das Rechts- und Verfassungsleben auf Dauer beeinflußt werden soll: zum einseitigen Nutzen der Kirchen und ohne erkennbaren Vorteil für den Staat. Im Gegenteil: mit der Verabschiedung eines Zustimmungsgesetzes würde sich das Parlament in einer wichtigen Problematik seiner eigentlichen Funktion berauben, in kontroverser Diskussion nach gründlicher eigenständiger, d.h. parlamentarischer Vorarbeit und nach wissenschaftlicher Beratung durch Fachleute unterschiedlicher Provenienz zu einer sachgerechten Lösung zu kommen. Eine solche ist, wie dargelegt, beim jetzigen Vertragstext nicht gegeben. Hermann Weber, einer der wichtigsten Rechtsgelehrten zur Problematik des Religionsverfassungsrechts und gläubiger Protestant, hat 1970 - immer noch aktuell - zum Vertragsrecht zu Recht angemerkt: "Jedenfalls finden sich kaum irgenwo anders so viele verfassungsrechtlich anfechtbare Bestimmungen wie in den Kirchenverträgen." (H. Weber, Grundprobleme des Staatskirchenrechts, 1970, 48 ff./51) Überdies stellt es eine Zumutung allerersten Ranges für das Parlament einer gewaltenteilenden Demokratie dar, wenn den Abgeordneten mehr oder weniger geheim und fertig ausgearbeitete Texte, vorzugsweise zu Lasten des Staates, zur Akklamation vorgelegt werden. Etwaige Änderungen sind dabei aus verständlichen Gründen nur schwer zu erreichen. Künftigen Parlamenten wird es unter dem Odium der Vertragsbrüchigkeit erheblich erschwert, neue Akzente zu setzen oder gar die Politik zu ändern. Die beabsichtigte Vertrags- und Zustimmungsgesetzgebung läge alles andere als im wohlverstandenen Eigeninteresse des Landes. Die berechtigten Belange der Kirchen können in einem Staat vollständiger Glaubensfreiheit ohne weiteres außerhalb eines Kirchenvertrags zufriedenstellend geregelt werden, ohne besondere Nachteile für einen der "Partner" (vgl. H. Weber a.a.O.)

Ein Scheitern des Vertrags wäre keineswegs ein Akt der Kirchenfeindlichkeit, sondern Ausdruck einer politischen Vernunft, die sich darum bemüht, Fehlentwicklungen der früheren Bundesrepublik nicht gedankenlos als Fortschritt mißzuverstehen und angesichts einer völlig anderen weltanschaulichen Situation auch noch zu übernehmen. Zwar ist die auch den Religionsgesellschaften zuzugestehende Glaubens- und Weltanschauungsfreiheit ein ganz fundamentales, ja die Bundesrepublik wesentlich mit-konstituierendes Prinzip. Eine Ablehnung des hier zu diskutierenden Kirchenvertrags stünde zu diesem Prinzip aber keineswegs im Widerspruch. Im Gegenteil: sie wäre Ausdruck des Willens zur weltanschaulichen Neutralität und einer besseren demokratischen Kultur.